AREA DE DESARROLLO INDIGENA ALTO ANDINO ARICA-PARINACOTA: Las carencias del modelo actual Conadi y las propuestas para su buen funcionamiento.


Los antecedentes previos

Claro está que para los pueblos indígenas la concepción tradicional de tierras va mucho más allá del sustrato que permite la vida cotidiana de las personas, familias, comunidades o pueblos. Este concepto tradicional de la tierra está unido indisolublemente al concepto de territorio, y por tanto, incluye los elementos del entorno natural, tales como recursos naturales, bosques, aguas, suelos, subsuelos, cerros quebradas, ríos, lagos, fauna, etc. En síntesis para el hombre andino y población indígena en general no existe división de la tierra y el territorio, es un matrimonio indisoluble y armónico.

Tierra y territorio son requisitos indispensables para alcanzar el desarrollo y progreso de las comunidades indígenas, estando además estos conceptos muy ligados a la relación armónica entre hombre-naturaleza y religiosidad. Sin embargo, esta necesidad permanente de los pueblos indígenas por sus territorios ancestrales, no han sido comprendidas pues se ha aplicado o entendido con una mirada geopolítica y no religiosa y cultural como la ven los Aymaras. Lo descrito anteriormente es por tanto una de las principales debilidades de la construcción del Área de Desarrollo Indígena de Alto Andino Arica y Parinacota.

El debate de tierra, territorio y desarrollo no es nuevo, sino muy por el contrario toda la historia aymara ha estado ligada a la gestión y planificación territorial, pero el tema cobra más relevancia a partir de la década del 90’, pues entre el 16 al 18 de Enero de 1991 se celebró el Congreso Nacional de Pueblos Indígenas, cuya principal resolución en temáticas de TERRITORIO Y DESARROLLO INDÍGENA son las siguientes :
• La necesidad de reconocer el carácter de pueblos indígenas, teniendo presente los aspectos históricos, demográficos, culturales y territoriales.
• La creación de territorios de desarrollo indígena, como espacio social, demográfico, económico y cultural para la existencia de los pueblos indígenas.
• La protección de los recursos naturales del suelo y subsuelo renovables y no renovables de los territorios indígenas y el derecho preferente a utilización.

Referencia legal

Estas propuestas indígenas fueron apoyadas y asumidas por el Ex Presidente de la Republica Don Patricio Aylwin en su totalidad, sin embargo, las propuestas fueron rechazadas casi en su totalidad por el Congreso Nacional a excepción de la ley indígena, la cual sufrió profundas modificaciones. Los cambios substanciales a la ley indígena dieron origen a las Áreas de Desarrollo indígena, la cual es una respuesta lejana a las demandas indígenas, siendo además un concepto que opaca, simplifica o disminuye el potencial y la esencia que tiene el concepto de TERRITORIO para los pueblos indígenas, estando además por debajo de los estándares internacionales en legislación indígena. Por tanto el Área de Desarrollo indígena quedó definido por la Ley indígena asi (art. 26, ley 19.253.) :”Espacios territoriales en que los organismos de la administración del Estado focalizaran su acción en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades”. La propia ley definió los siguientes criterios para el establecimiento de las ADIs, y estas son:

a) Espacios territoriales en que las que ha vivido ancestralmente las etnias indígenas;
b) Alta densidad de población indígena;
c) Existencia de tierras de comunidades o individuos indígenas;
d) Homogeneidad ecológica;
e) Dependencia de los recursos naturales para el equilibrio de estos territorios, tales como cuencas, ríos, riberas, flora y fauna.

A los criterios mencionados, la Conadi-Arica identificó los siguientes antecedentes para la delimitación del Territorio ADI (Antecedentes de la declaración del Área de Desarrollo indígena, documento interno de Conadi, 2004):

1. Procesos de ocupación histórica del territorio (del nomadismo al sedentarismo).
2. homogeneidad geográfica y ecológica del territorio, se definen dos zonas ecológicas: sierra y puna (Precordillera y Altiplano).
3. Adscripción cultural del territorio a las comunidades de habla aymara (homogeneidad cultural).
4. Territorio ocupado ancestralmente, en donde se empleo un sistema de movilidad estacional y ocupacional del territorio entre los pisos ecológicos (costa, sierra y puna).
5. Territorio manejado de manera complementaria y desarrollo de cultura y tecnología.
6. Territorio que era manejado por población prehispánica que eran parte de los señoríos o reinos aymaras.
7. Dependencia de la población aymara de los territorios para su subsistencia.

Estos antecedentes elaborados por la CONADI – Arica, dieron paso a la delimitación de una Área de Desarrollo indígena que abarca las comunas de General Lagos, Putre y parte Oriental de la Comuna de Camarones, según acuerdo Nº 18 del 14 de Mayo del 2004 del Consejo Nacional de la Conadi, que seria ratificado por el Ministerio de Planificación en Noviembre del mismo año.

Antecedentes histórico-locales

El proceso de construcción del ADI Alto Andino Arica y Parinacota ha sido lento y con una serie de carencias y omisiones en la definición del espacio territorial y en los mecanismos de participación y resolución que se producirán en el ADI, algunas de ellas son:

a) Territorios no incorporados en el ADI: La Conadi a empleado un criterio de homogeneidad ecológica por sobre el criterio de “espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias indígenas y dependencias de recursos naturales para el equilibrio del territorio”. El territorio en el caso aymara es múltiple y variado, es decir cada comunidad posee su propio espacio territorial, su cultura e identidad y cada uno de ellos tiene una forma particular de administrarlo (A. Peigne, 1994). En otras palabras, la delimitación territorial del ADI ha cercenado o cortado la continuidad territorial, social y cultural de comunidades como Socoroma, Putre, Tignamar, Belén y Esquiña.
a.1) En el primer caso, la conadi ha desvinculado del territorio principal a los poblados y comunidades indígenas de Molinos, Chapisca y Sora (todas en la cabecera del valle de Lluta y a 35 km. De la Comuna de Putre) de Socoroma y Putre (comuna del mismo nombre), puesto que los poblados mencionados poseen una relación ancestral en lo cultural, social e interdependencia económica con sus matrices culturales de lo cual existe evidencia documental de la colonia y los últimos dos siglos y a la vez de innumerables sitios arqueológicos que validan esta interconexión y dependencia entre el Valle de Lluta y Socoroma y Putre, solo basta mencionar la existencia del Pukara de Milluni en Lluta y los Pukaras de Cachuchatiza y Kalacruza en Socoroma, estos últimos poseían la función de proteger al poblado y las rutas de acceso al Valle de Lluta. Otro ejemplo, de la vinculación de estos territorios con Socoroma y Putre son los apellidos de los linajes existentes en ambos sectores.
a.2) El segundo caso corresponde a la comunidad indígena de Livilcar (distante a 16 kilómetros de la comunidad indígena de Copaquilla en la Comuna de Putre), esta comunidad desde tiempos prehispánicos cumplió un rol fundamental en las rutas de comercio e intercambio cultural y social entre la precordillera de la actual comuna de Putre y la Costa, no son menores las evidencias arqueológicas existentes en sectores como Auzipar, Cachango, Pampa del Coyote, Umagata y Puriza que lo demuestran. Durante el siglo XVI y XVII Livilcar constituyo parte de las comunidades que conformo el cacicazgo de Lluta y Azapa y más tarde del Cacicazgo de Codpa en el siglo XVII y XVIII. Hacia el año 1772 Livilcar y Tignamar eran parte de los territorios de Codpa, tal cual lo demuestran la revisitas coloniales del periodo. Durante los últimos 2 siglos Livilcar ha estado íntimamente ligado a la cultura, economía y linajes de Codpa, Belén y Tignamar, dada la historia en común e interdependencia, que están fijadas en los criterios a), c) y e) de la ley indígena descritos anteriormente.
a.3) El tercer caso corresponde a las tierras bajas de Esquiña, que se entienden como el pueblo de Camarones y sus alrededores. Este sector posee una presencia indígena prehispánica temprana que va desde los primeros pescadores de la costa a la instalación de agricultores avanzados. No son menores las evidencias arqueológicas al respecto que se encuentran entre la comunidad indígena de Camarones y Caleta Camarones. La Conadi ha argumentado que en esos sectores bajos del valle no existen asentamientos indígenas contemporáneos, sin embargo, los herederos de estas culturas hoy demandan un rol activo en el manejo de esos sitios patrimoniales.

Por tanto la Conadi a omitido deliberadamente los criterios a, b, c y e establecidos en el articulo 26 de la ley indígena, además de los antecedentes previos elaborados por la propia Oficina de Asuntos Indígenas, pues se omite la adscripción cultural, la ocupación ancestral del territorio, la presencia prehispánica en las zonas descritas y la interdependencia cultural y económica entre las cabeceras de valles y las comunidades aymaras de la precordillera. Este hecho solo demuestra que el ADI ha sido construido con criterios subjetivos y técnicamente errados y que vienen a violentar las aspiraciones de comunidades que carecen de servicios básicos óptimos, poseen vías de comunicación en regular estado y escazas oportunidades de desarrollo, derechos que todo ciudadano chileno necesita acceder.


b) Mecanismos de participación y representación indígena en la ADI: La ley indígena en su artículo 26 establece la función y los criterios de construcción del ADI. En su articulo 27 se establece que la “Corporación nacional en beneficio de las Áreas de Desarrollo Indígena, podrán estudiar, planificar, coordinar y convenir planes, proyectos, trabajos y obras con ministerios y organismos públicos” y en su articulo 34 se establece que “cuando se traten materias que tengan injerencia o relación en cuestiones indígenas, deberán escuchar y considerar la opinión de las organizaciones indígenas que reconoce la ley”. Durante los últimos años las comunidades y asociaciones indígenas han expresado sus reparados y observaciones a la propuesta de la Conadi – Arica sobre: la delimitación territorial del ADI, el reglamento de sala del consejo directivo del ADI, reglamento de designaciones de la contraparte pública y procedimiento de elecciones de representantes de la base territorial en el Consejo Directivo del ADI Alto Andino Arica – Parinacota. Las observaciones a la propuesta de la conadi son:
b.1) La participación indígena en el ADI: La propuesta de la conadi contempla la participación de 23 representantes de gobierno, municipalidades y dirigentes indígenas, donde los municipios e instituciones de gobierno constituyen el 61% y los dirigentes indígenas el 39% del total, no existiendo participación del mundo privado. Tal desproporción y falta de equilibrio es contraria al ADI Jiwasa Orage (Provincia de Iquique) en la cual las comunidades y organizaciones indígenas tienen una participación del 55%, siendo el 45% de las instituciones públicas, gobierno regional y los sectores productivos del mundo privado (Ver Resolución Exenta Nº 832 del Gobierno Regional, 12 de Septiembre del 2001). La propuesta de la Conadi-Arica contempla la elección de un representante por zona ecológica que hacen un total de 6 personas más tres dirigentes del Consejo Nacional Aymara(total 9 personas de 23), lo cual resulta insuficiente dado los extensos territorios históricos y a lo complejo de las relaciones entre las propias comunidades hacen que el éxito de esta propuesta este demasiada lejana o inexistente.
Durante los últimos 35 días la Conadi ha realizado jornadas de socialización llamadas “difusión y comunicación de la instalación del ADI” en la cual el Subdirector Nacional Norte, Juan Pablo Pérez (1 de Junio del 2007) comprometió el recibir observaciones y modificar la definición territorial del ADI y mejorar los mecanismos de representación y participación, sin embargo en la segunda jornada de trabajo fijada para el 9 de Junio la Conadi no hizo mención a los acuerdos iniciales. El mutismo de la Conadi es un claro indicio que no existe la voluntad política y pública de modificar el ADI. Se debe agregar que uno de los factores que ha contribuido al poco éxito del ADI Jiwasa Oraje en Iquique radica en lo extenso de su territorio, a la creación de territorios ecológicos (estos son opuestos a los conceptos de territorialidad andina), la dependencia de los comités territoriales de los recursos de la Conadi para funcionar, rol consultivo del ADI y no resolutivo y a la falta de asesoría técnica externa de la institucionalidad publica dentro del os aspectos más importantes.
b.2) Área de Desarrollo Indígena sin capacidad resolutiva: La misión del ADI Alto Arica – Parinacota, es la “focalización de la acción, que de conformidad a la ley, corresponde desarrollar a los organismos de la administración del estado, en beneficio armónico de los indígenas y sus comunidades” (Reglamento consejo directivo ADI, art. 2). Lo anterior implica que el Consejo directivo ADI posee un rol consultivo y no resolutivo. En la práctica esta ADI, sería una estructura más de ordenamiento territorial, pero sin recursos propios y sin la posibilidad de autonomía y autogestión por parte de las propias comunidades. En definitiva un ADI con estas características no generada la superación de la condición de pobreza, marginalidad y aislamiento, pues no existe un empoderamiento pleno de los actores de la propia ADI. Raúl Rupailaf Subdirector nacional del Programa Orígenes menciono “no existe un modelo de gestión y administración de estas (ADI) como tampoco la voluntad de los organismos sectoriales, regionales y municipales involucrados, en consensuar un verdadero programa de desarrollo indígena en dichas áreas”(Orígenes, Diciembre del 2003). En base a estos antecedentes la propuesta de la Conadi no da las garantías necesarias de éxito del ADI y mucho menos de una real participación indígena en la toma de decisiones.

b.3) El excesivo protagonismo de la CONADI en la elección de los representantes indígenas: El reglamento propuesto de designaciones de la contra parte pública y procedimiento de elecciones de representantes de la base territorial en el Consejo Directivo ADI Alto Andino Arica-Parinacota, establece procedimientos de elección de los representantes indígenas será súper vigilada por la Conadi y financiada por la misma. Lo anterior es una abierta invitación al intervencionismo político de la CONADI en la elección de los dirigentes indígenas a fines a la corporación, lo cual representa un claro atentado al ejercicio democrático. De igual forma, ello representaría un claro intervencionismo en el funcionamiento de Consejo Nacional Aymara y las Asambleas Territoriales que son organizadas por el propio CNA.

b.4) La secretaria ejecutiva del ADI: La propuesta de la Conadi contempla la creación de una Secretaria Ejecutiva del Consejo Directivo del Área de Desarrollo Indígena que será desempeñada por el Jefe de Oficina de Asuntos Indígenas de Arica. En la práctica ello implica la delegación de responsabilidades en un funcionario de la Unidad de Desarrollo y dada la falta de empatía, asertividad y objetividad la función debe ser ejecutada por funcionarios de cualidades más humanas y con un mayor sentido social.

b.5) La presidencia del Consejo Directivo ADI: La propuesta de la Conadi – Arica, establece que “El Consejo Directivo ADI será presidido por el Intendente Regional o quien lo subrogue legalmente. A la falta del subrogante legal, el consejo será presidido por el Gobernador Provincial de Parinacota, a la falta de este lo presidirá el Gobernador Provincial de Arica y a la falta de éste último, lo presidirá el Secretario Regional del Ministerio de Planificación y Cooperación Nacional”. En este punto resulta contra producente en lo político que la presidencia del Consejo Directivo ADI recaiga en funcionarios de gobierno que no tengan la calidad de subrogante legal del intendente, dado que en la totalidad de las ADIs del país, los representantes sectoriales de la región no acuden con entusiasmo a las secesiones del consejo ADI y derivan su representación en funcionarios sin capacidad de toma de decisiones políticas.

Las propuestas de los dirigentes aymaras

a) Redefinición del Territorio ADI: Dada la abundante evidencia arqueológica, documentación colonial y republicana que demuestra la interdependencia social, familiar, cultural y territorial de los poblados de Molinos, Chapisca y Sora en el valle de Lluta y Livilcar en el valle de Azapa con los pueblos de Putre, Socoroma, Belén y Tignamar y en base a los criterios del articulo 26 de la ley indígena: Espacios territoriales en que se ha vivido ancestralmente las etnias indígenas, Existencia de tierras de comunidades o individuos indígenas y Dependencia de los recursos naturales para el equilibrio de estos territorios, tales como cuencas, ríos, riberas, flora y fauna. Se solicita flexilibizar el criterio de homogeneidad ecológica empleada de manera parcial por la conadi y emplearlo en su totalidad bajo la forma de “archipiélagos verticales” o pisos ecológicos de John Murra(El mundo Andino, 2002). Lo cual implica el establecer tres archipiélagos ADI en los Valles de Lluta, Azapa y Camarones en las siguientes coordenadas UTM: Molinos-Chapisca-Sora(); Livilcar(); Camarones().

b) Aumentar la participación indígena en base a criterios socio-culturales e históricos. Aumentar el numero de representantes indígenas por comunas: General Lagos 4 (Sector linea o Tacora[1], sector carretera o Cosapilla[1], Sector Centro o Chapuma [1] y Consejero Nacional Aymara de la Comuna [1]); Putre 5 (Socoroma-Putre-Cabecera de Lluta [1], Parinacota-Caquena-Choquelimpe [1], Belén-Chapiquiña-Guallatire-Livilcar [1], Tignamar - Saxamar - Surire [1], consejero Nacional Aymara[1]); Camarones 4 (Valle de Codpa-Timar-Cobija [1],Esquiña-Illapata-Camarones-Cochiza-Huancarane [1], Pacohaylla-Umipa-Mulluri [1]y Consejo Nacional Aymara [1]) .

c) Cambiar el mecanismo de elección de dirigentes ADIs. Se debe establecer un mecanismo de representación que permita la alternancia y rotatividad de los dirigentes ADI por territorio de manera de mitigar y contrarrestar la focalización de la inversión en una sola comunidad o zona ecológica. Los cargos deben duran solo un año por comunidad o territorio.
d) La participación del mundo privado (2 representantes). Generar espacios de representación para la cámara de turismo y sector minero. Para lo cual se debe excluir del ADI a los representantes del Ministerio de Salud y Ministerio de Educación.
e) Constituir un ADI resolutiva. Establecer un marco legal y político que permite la construcción de una real participación indígena que dirija y asesore la aplicación de la política indígena en el ADI.
f) Super vigilancia de las elecciones de los dirigentes ADI: Solicitar al TER la supervigilancia de los procesos eleccionarios dentro del ADI, dada su imparcialidad, objetividad y confianza ciudadana.
g) Evaluación permanente de la Secretaria Ejecutiva: Incluir en el reglamento del Consejo Directivo ADI un artículo que de cuenta del proceso de evaluación y control de gestión de la secretaria ejecutiva del ADI por parte del consejo ADI en pleno.
h) Presidencia del Consejo Directivo ADI: Se solicita eliminar la siguiente frase del reglamento propuesto “A la falta del subrogante legal, el consejo será presidido por el Gobernador Provincial de Parinacota, a la falta de este lo presidirá el Gobernador Provincial de Arica y a la falta de éste último, lo presidirá el Secretario Regional del Ministerio de Planificación y Cooperación Nacional”, dado que restringe y limita la importancia política del ADI.